??? 在傳統(tǒng)帝制時代的最后一個王朝——清朝,，曾經(jīng)出現(xiàn)過兩個極其特殊,、重要，且組織架構(gòu)相仿的中央機構(gòu),，那就是設(shè)立于雍正年間的軍機處和設(shè)立于咸豐末年的總理衙門,。今天，人們?nèi)绻麅H從字面上對它們進行理解,，就可能出現(xiàn)較大的誤會：軍機處雖冠以“軍機”之名,，職能范圍卻不僅僅局限于軍事;而總理衙門號稱“總理”，卻也并非政府內(nèi)閣,。兩者有重要的共通之處,，即最先皆為應(yīng)對國家面臨的重大情況而成立，但最后卻成常設(shè)機構(gòu);第二是它們作為最高級別的國家機構(gòu),，卻都是“差遣”性質(zhì),，官員無品秩，屬于兼差,。

　　從清末到民國,，清代制度往往被作為當(dāng)代掌故的范圍，談?wù)撜唠m多,，但未入學(xué)術(shù)研究的范圍,，在敘述上憑借部分官書或遺老回憶，輔之以推測,、發(fā)揮,，準(zhǔn)確性欠佳，且論證往往不得要領(lǐng),。而在后來近代史研究的框架下,，學(xué)界的關(guān)注又指向幾個重大歷史事件，或重大命題,。在古代史研究領(lǐng)域被稱作“四把鑰匙”之一的職官,，反不為人所重視。1937年12月,，燕京大學(xué)教授鄧之誠先生,，曾以史家視角詳談軍機處，對這一重要機構(gòu)有較為準(zhǔn)確的說明(參見王鍾翰著《清史雜考》附錄),，不過因時代較早,，檔案開放不夠，鄧先生的說明,，欠缺尚多,。

　　清代軍機處與總理衙門,，在文獻中常以“樞譯兩署”之名同時出現(xiàn)。所謂“樞”,，又稱樞垣,，即軍機處，“樞”字大約取自唐宋“樞密院”;譯署,，全稱“總理各國事務(wù)衙門”,，簡稱總理衙門、總署,。之所以稱“譯署”,，有可能得自禮部“會同四譯(夷)館”的啟示，那是接待朝貢使者的中央機構(gòu),。

　　如前文所述,，兩機構(gòu)的特殊之處，首先在于名稱,。無論軍機處,、總理衙門，其名稱皆自古所未有,。軍機處雖冠以軍機之名,，但其職守所在，舉凡國家大事,，政治,、經(jīng)濟、軍事,、外交各方面,，無不涉及;總理衙門從其全稱“總理各國事務(wù)”的字面來看，是管理涉外事務(wù)的機構(gòu),，但從設(shè)立起,，它就成為新式海關(guān)、新式工業(yè),、新式軍事,、新式教育等各方面無所不管的中央機構(gòu)。從設(shè)置和人員來看,，兩機構(gòu)的特點更加鮮明,。其辦事大臣，主要由內(nèi)閣大學(xué)士,、六部尚書,、六部侍郎等一二品大員充任，總理衙門還長期由親郡王領(lǐng)銜,，但卻僅屬于“差遣”,，也就是說,，辦事大臣，都沒有對應(yīng)的品秩,，看上去有點像是臨時機構(gòu),。

　　國家機構(gòu)的設(shè)置與變動,，往往是為應(yīng)對特定時期新的需要,。然而，機構(gòu)一經(jīng)設(shè)置,，則通常會按照制度本身的理路進行演進,。

　　雍正年間，因西北用兵的需要,，雍正帝在內(nèi)廷成立軍機房,，選大學(xué)士、六部與理藩院尚書,、侍郎入直,，參與軍務(wù)。軍機房后改為軍機處,，成為清帝最重要的秘書機構(gòu),。它的設(shè)置，是清廷為適應(yīng)對準(zhǔn)噶爾用兵而形成的戰(zhàn)時體制,，也是出于雍正帝加強自身權(quán)力的需要,。

　　此前，體制內(nèi)存在的中央事務(wù)機構(gòu),，主要是內(nèi)閣,、六部、理藩院,。內(nèi)閣源自明代,。明太祖朱元璋廢宰相之后，親理國家政事,。因工作量太大,，而多拔擢品秩較低的翰林為殿閣大學(xué)士，輔助自己處理政務(wù)文書,。在此基礎(chǔ)上,，內(nèi)閣制慢慢形成，且地位漸高,，閣臣中出現(xiàn)首輔大臣,，權(quán)勢極為煊赫。在明代,，國家政務(wù)以題奏本章形式上呈御前,，然后根據(jù)皇帝旨意下達(dá)內(nèi)閣,，由內(nèi)閣撰擬意見，貼條呈進,，稱為“票擬”,。票擬后的章奏，再經(jīng)皇帝或司禮監(jiān)易紅批出,，成為政府決策,，發(fā)下施行。

　　在清代入關(guān)前,，有所謂“內(nèi)三院”的設(shè)置,，即內(nèi)國史院、內(nèi)秘書院,、內(nèi)弘文院,，分別掌管記注皇帝起居及詔令、撰擬外國往來文書,、注釋古今政務(wù)得失并在御前進講,。順治年間，仿明制,，改內(nèi)三院為內(nèi)閣,，內(nèi)閣大學(xué)士加殿、閣銜,。內(nèi)閣職守及政務(wù)文書的處理流程,，與明代近似。到雍正朝之后,，內(nèi)外官員上遞的題本,、奏本，或經(jīng)通政使司送達(dá),，或徑達(dá)內(nèi)閣,，由內(nèi)閣撰擬票簽，交皇帝閱后,，批紅發(fā)下施行,。

　　不過，內(nèi)閣雖處紫禁城之內(nèi),，但與皇帝起居之所,，即乾清門內(nèi)區(qū)域相去較遠(yuǎn)。據(jù)后世軍機章京梁章鉅說：“儤直者多慮漏泄事機,，始設(shè)軍需房于隆宗門內(nèi),。”也就是說，軍機處的設(shè)立,，是出于在軍國大事上嚴(yán)格保密的需要,。雍正十年(1732)，上諭命禮部鑄造軍機處辦理密行事件所需印信,，“辦理軍機處”成為這一機構(gòu)的正式名稱,。

　　軍機處一經(jīng)成立，立即分內(nèi)閣之權(quán),。這與清代政治中又一重要的文書——奏摺緊密關(guān)聯(lián),。清初沿用明朝舊例，國家政務(wù)經(jīng)由內(nèi)外官員撰擬本章,，向皇帝匯報,。其中，公事稱“題本”,，須鈐印;私事則稱“奏本”，不用印,。題本與奏本,，或經(jīng)通政使司傳遞，或在御門聽政時公開討論,，它們最后皆由內(nèi)閣擬批票簽意見,，交皇帝審閱，從而形成針對性的諭令,。由于這一過程難以保證題奏本章言事的機密性,，故而一項更加私密的政務(wù)文書——奏摺，在康熙年間應(yīng)運而生,。奏摺由皇帝親信或重要大臣撰寫后,，親自用匣密封，派專差遞至京中,，不經(jīng)通政使司轉(zhuǎn)遞,，也不發(fā)往內(nèi)閣，而是由名為“奏事處”的新設(shè)機構(gòu)徑達(dá)御前,，交皇帝親拆親閱,，保密性極強。從今天保留的檔案來看,，奏摺制度在康熙后期已大盛,。心思縝密、馭下嚴(yán)酷的雍正帝對奏摺這一文書形式很是偏愛,，且批答極為用心,。國家的重要政務(wù)，從軍務(wù)、人事到地方雨水物價,，都成為奏摺匯報的內(nèi)容,。奏摺的處理，則逐漸與軍機處關(guān)聯(lián)了起來,。

為保密的需要,，軍機處設(shè)置在隆宗門內(nèi)、乾清門外,。其官員有兩級：軍機大臣和軍機章京,。軍機大臣由皇帝從內(nèi)閣大學(xué)士、各部尚書,、侍郎,、京堂中選充;章京則從內(nèi)閣中書及各部主事、員外郎,、郎中內(nèi)考試選用,。根據(jù)會典記載，軍機大臣的職責(zé)是“掌書諭旨,，綜軍國之要,，以贊上治機務(wù)”。具體來說,，其最主要的職責(zé),，就是輔助皇帝處理奏摺?；实勖咳涨宄坑H自理事,，批閱各處上報的奏摺，軍機大臣也必須每日入內(nèi),，“直禁庭以待召見”,。他們大概凌晨三點到隆宗門軍機堂內(nèi)等待?；实坶嗊⊥戤吅?，由管事太監(jiān)將奏摺發(fā)下軍機處，交軍機大臣看閱,，稱為“接摺”,。如果皇帝在奏摺上用朱筆批示“另有旨”、“即有旨”字樣,，或發(fā)下的奏摺未寫有朱批,，軍機大臣須捧摺入見皇帝，接受相應(yīng)的咨詢,，并根據(jù)旨意,，草擬諭旨。不過，除最重要的上諭外,，他們一般不會自己動手,，而是命軍機章京撰擬。擬妥的諭旨交皇帝確認(rèn)后發(fā)出,，成為具備國家意志的“上諭”,，發(fā)下相關(guān)部門或各省實施。

　　政治體制的構(gòu)架體現(xiàn)相應(yīng)的政治功能,。軍機處的設(shè)計提示我們,，它實際上是最高國家秘書機關(guān)，軍機大臣則是皇帝的高級秘書和顧問,。因此,，軍機處與內(nèi)閣在清代政治生活中的作用，也就很不相同,。首先,，清中期之后的內(nèi)閣雖也輔助皇帝處理文書，但特點在于“先閱”,，即在皇帝看到題本之前,，內(nèi)閣就已閱讀和知曉了其中的內(nèi)容，并形成初步意見,，進行擬批;而軍機處與此相反，它的特點在于“后閱”,，也就是,，重要國事都經(jīng)由奏摺直接上報給了皇帝本人，在皇帝閱看并形成初步意見后,，才發(fā)下軍機處,，軍機大臣這才能了解到奏摺的內(nèi)容。當(dāng)然,，若是皇帝認(rèn)為奏摺內(nèi)容不便讓他人知曉,，他還可選擇“留中”，不將奏摺發(fā)下軍機處,。在這種情況下,，軍機大臣就算是“后閱”，也做不到了,。

　　其次,，兩者在處理政務(wù)文書及形成上諭的過程中作用不同。蓋閣臣可根據(jù)個人的政治經(jīng)驗和學(xué)識,，對本章進行“票擬”,，皇帝在看過票擬意見后，以之作為參考或徑予批準(zhǔn)，內(nèi)閣的意志就由此轉(zhuǎn)化為國家意志,，發(fā)布實施;而軍機處在這一過程中就要被動得多,，也就是，奏摺須由皇帝先看并形成初步意見,，然后向軍機大臣述旨,，軍機處只需將皇帝意旨草擬成文就行。即便在上諭形成之前,，皇帝有所咨詢,，軍機大臣在此過程中的主動權(quán)，也遠(yuǎn)不能跟前朝的內(nèi)閣大學(xué)士相比擬,，更不能與明代之前的宰相相比擬,。

　　雍正之后，因奏摺大興,，重要軍事及政經(jīng)事項皆以奏摺形式上報,，題本內(nèi)容也就逐漸淪為尋常的例行公事了。這樣一來,，內(nèi)閣原有權(quán)力被逐漸抽離,。

　　清代的上諭，按照是否明發(fā),，可以分為兩類,，一類非明發(fā)，只返回給上奏大臣,，或交給京中的職能部門,，稱為“廷寄”、“交片”,，都由軍機處撰擬,、發(fā)出。另一類稱為“明發(fā)上諭”,，向臣民公示,，它的標(biāo)準(zhǔn)格式為“某年某月某日內(nèi)閣奉上諭”，盡管使用內(nèi)閣的名義,，但事實上,，還是由軍機處撰擬。這樣一來,，內(nèi)閣已遠(yuǎn)非前代的內(nèi)閣,，而大學(xué)士盡管在雍正年間定為正一品，位極文臣之巔,，然在一定程度上,，也僅?？浙暳恕Ｋ郧迦擞终f,，大學(xué)士不兼直軍機,，不得謂真宰相，原因就在這里,。

　　除了備皇帝顧問,，輔助皇帝處理奏摺及起草上諭，軍機處還負(fù)責(zé)保管重要的國家檔案,?；实勖咳沼H閱奏摺后，發(fā)下軍機處“接摺”,，軍機章京須抄錄奏摺題由及處理意見,，形成檔冊，稱為“隨手登記檔”,。每天奏摺在發(fā)下前,，還須由供事(即軍機處專供抄胥之人)抄錄副本，稱為“軍機處錄副奏摺”,，這也是今天的清史研究所倚重的重要史料,。軍機處辦事，重在縝密,，嘉慶帝曾特諭王大臣不許至軍機處說事,，即便是軍機章京辦事的地方——軍機房南邊的小屋，也不許閑人窺視,。

　　軍機處不但適應(yīng)了清帝對政務(wù)縝密的要求,，而且又抽空了大學(xué)士的票擬之權(quán)，將政務(wù)處理權(quán)收歸清帝所有,，故大受皇帝青睞。因此,，它雖是為應(yīng)對西北軍務(wù)而設(shè)立的臨時機構(gòu),，但在后來卻成為常設(shè)部門，業(yè)務(wù)范圍也不局限在軍事,，而成為政治,、經(jīng)濟、軍事,、外交等無所不包的最高秘書機構(gòu),。

　　前文曾說到，軍機處官員分為兩級,，即軍機大臣,、軍機章京,。大臣從大學(xué)士、各部尚書侍郎及京堂中選派,，無定額;而章京則從內(nèi)閣中書及各部主事,、員外郎、郎中內(nèi)考選,，初無定額,，嘉慶后定為滿漢各十六人?？荚嚨姆椒?，是從傳統(tǒng)經(jīng)史典籍中，出一道論題,，讓報名保送者在短時間內(nèi)寫數(shù)百字的議論文,。這實際上只能考察他們思維敏捷和文筆流暢。由于主事,、員外郎,、郎中可具體到某部某司，在部內(nèi)也被稱為“司員”,、“司官”,，因此，沿用到軍機處,，軍機章京也被稱為“軍機處司員”,。軍機章京的主要工作，包括根據(jù)軍機大臣口授上諭擬旨,、編訂各式軍機處檔冊,，也就是仍然圍繞奏摺的后續(xù)處理做工作，可以看成是軍機大臣職守的延伸,。既然軍機大臣在奏摺處理上,，只能后閱，被動地面授諭旨,，軍機章京在國事上就更無發(fā)揮的余地了,，他們大致可被看成是秘書的秘書，清人稱他們?yōu)椤靶≤姍C”,。

當(dāng)然也有例外的時候,。1898年戊戌變法期間，光緒帝下令,，鼓勵臣民上書言事,。臣民上書經(jīng)由都察院或各部門長官代遞，仍按照奏摺流程處理,。時間一長,，上書數(shù)量劇增,，光緒帝根本無法應(yīng)付。于是,，他拔擢譚嗣同,、劉光第、林旭,、楊銳四位能干的六部司官任軍機章京,，來協(xié)助處理這些上書。具體做法是,，由四位章京將臣民上書看過之后,，擬出處理意見，交由光緒帝參酌定奪,。這樣的流程,，使得他們四人不再是普通的軍機章京，而是類似于前代閣臣：光緒帝如果同意他們的“票擬”,，他們的作用即與大學(xué)士無二!這看似不經(jīng)意的改動,，顯與一百多年來形成的清朝祖制違背。盡管四章京辦事小心,，對上書的批示并無過分之處,，然戊戌政變之后，他們都被迅速地處死,。

　　由于軍機大臣,、章京都是從現(xiàn)有的部門挑選，他們原本帶有職務(wù),，也各有品級,，故而軍機處工作就成為一種“差遣”。雖說軍機處事務(wù)是他們最重要的工作,，他們每天的主要精力和時間也都耗在這里,，但他們的待遇、級別都跟原職務(wù)掛鉤,。軍機章京在拿出大半時間辦差之余，還須兼顧原部門的“本職”事務(wù),。為了對他們的額外“勞績”進行鼓勵和酬傭，軍機處例行“保獎”,，三年一次,，給予升階，讓他們能迅速升遷,。所以,，軍機章京也被看作仕途捷徑,。

　　1861年初，在有過第二次鴉片戰(zhàn)爭的慘痛經(jīng)歷之后,，出于處理國家對外事務(wù)的需要,，留京辦理“撫夷”事務(wù)的恭親王奕上奏咸豐帝，設(shè)立了一個新的國家機構(gòu),，即“總理各國事務(wù)衙門”,，簡稱總理衙門。從最初奏摺的設(shè)計上看,，奕是想將總理衙門辦成軍機處的分理處,，即分管當(dāng)時突然增多的涉外軍務(wù)和外交。作為臨時機構(gòu),，“俟軍務(wù)肅清,，外國事務(wù)較簡，即行裁撤”,，即等到跟洋人的事情了結(jié),，一切大事“仍歸軍機處辦理，以符舊制”,。

　　正因為如此,，總理衙門的一切設(shè)置，都與軍機處相似,，且有某些重合,。總理衙門官員,，也分作兩級：大臣和章京,，大臣從大學(xué)士、部院尚書,、侍郎,、京堂中選任，與軍機大臣有重合,，無定額,，他們負(fù)責(zé)拿大主意;章京則從各部司官中考選，后定為滿漢各二十四人,，其中,，負(fù)總務(wù)之責(zé)者滿漢各二人，稱為“總辦章京”,，他們負(fù)責(zé)辦理衙門的各類文稿,，其中最重要的任務(wù)，便是撰擬總理衙門奏摺,。大臣,、章京皆作為差使,，仍各帶內(nèi)閣和六部的本職，他們的升遷,，與本職關(guān)聯(lián),。總理衙門從設(shè)計上看,，是分管外事的秘書機構(gòu),，但隨著中外交涉的增多，洋務(wù)運動的開展,，它就成了無事不管的超級部門,。一切與“洋務(wù)”相關(guān)的政事，他們都有權(quán)通過奏摺進行建策;舉凡皇帝收到有關(guān)涉外事務(wù)的奏摺,，也多半交給總理衙門討論,、“議覆”?？偫硌瞄T的功能也就由此體現(xiàn)出來,。

　　清代傳統(tǒng)的職能部門有吏、戶,、禮,、兵、刑,、工六部及理藩院,，六部從隋唐時期延續(xù)下來，體現(xiàn)傳統(tǒng)中國的政府職能,。但到了晚清,，它們的職能就被總理衙門“侵越”;溢出原有政府職能的新領(lǐng)域，也都被總理衙門把持,。戊戌變法時期,，一位京官曾論述這一現(xiàn)象，他說,，“凡策我國之富強者,，要皆于該衙門為匯總之地，而事較繁于六部者也,?！比耸卤緛須w吏部管，然而出使大臣,、海關(guān)道這些重要職位,，都由總理衙門薦舉，吏部成了單純的注冊機構(gòu);財稅出納，本來歸戶部,，但指撥海關(guān)稅收、存儲出洋經(jīng)費,，都由總理衙門承擔(dān);中外官方往來,，本來由禮部主客司管理，現(xiàn)在全都轉(zhuǎn)移到總理衙門;采購軍械,、創(chuàng)設(shè)電報,，侵奪了兵部職權(quán);刑部本主法律，但自從總理衙門設(shè)立后,，各國以公法阻撓法律,，包庇教士，向總理衙門交涉,，刑部反被晾在一邊;開辦鐵路等現(xiàn)代工程,，交由總理衙門辦理，傳統(tǒng)工部事務(wù),，實際也被侵奪,。所以，他慨嘆：“總理衙門之事,，固不獨繁于六部,，而實兼綜乎六部矣?！眴螐氖聞?wù)上看,，總理衙門成為凌駕于六部之上的超級部門。它也就無法像當(dāng)初設(shè)想的那樣,，“俟軍務(wù)肅清,，外國事務(wù)較簡，即行裁撤”,。

　　總理衙門雖是晚清新設(shè)的機構(gòu),，然其脫胎于清代的舊有體制，它對軍機處及六部架構(gòu)的模仿,，決定了它的某些致命的短處,。

　　軍機處是皇帝的秘書機構(gòu)，而總理衙門則是專管某方面事務(wù)的專務(wù)部門,。前者主要是筆錄和撰擬諭旨,，后者卻必須就所轄事務(wù)提出對策，發(fā)表意見,。故軍機處的架構(gòu),，未必合適于總理衙門。再來看六部大臣。各部滿漢尚書,、侍郎加上經(jīng)常派來的管部大學(xué)士,，往往有六七位主官，雖品級有差,，但在處理事務(wù)時,，卻并無地位高下之差。例如,，在商討某一事件時,，除非所有的堂官一致同意，在奏摺上簽名,，否則,，奏摺建策將無法實施。

　　總理衙門大臣的選派及人數(shù)限制,，與軍機處相同;其運作方式與職權(quán)劃分,，又與六部近似。他們少則三位,，多時十一位,，在議覆皇帝交付的種種“洋務(wù)”事件時，須意見一致,，方能具摺上陳,，將部門意見變?yōu)閲艺邔嵤Ｈ欢嘀辽鲜坏墓賳T,，政治取向可能各不相同,，要對某一事務(wù)達(dá)成一致，談何容易?在此種架構(gòu)之下,，最高統(tǒng)治者自然最高興,，因為權(quán)力的分割讓他不至擔(dān)心某一位權(quán)臣專擅。但問題是,，任何具有前瞻性的建策都可能因為存在爭議而作罷,，大家也只好在舊有的框架中陳陳相因，少有開拓,。

總理衙門章京亦受舊有制度之累,。與軍機處一樣，總理衙門章京同樣屬于差使,，也有定期的“保獎”,，只不過期限為兩年，較軍機章京更短,，且條件更優(yōu),，對于刻意經(jīng)營仕途的京官而言,，借此上升更加容易。由于總理衙門章京本身不帶品級,，他個人的上升,，必須寄托在六部本職上，因此,，也導(dǎo)致他們“身在曹營心在漢”,。他們往往以自己本職升遷作為任差的動力，希望借助“保獎”,，升三四品京堂，或外放知府,、道臺,，最好是成為管理大額稅收的海關(guān)道。薛福成曾感嘆說,，西方外交部官員,，皆久于其任，而總理衙門官員,，十年下來而能留得住的,，實在稀罕。由此一來,，總理衙門章京有可能剛熟悉外事,，就馬上離開，它那里迎來的,，總是一批又一批的新人,。其管理事務(wù)多則多矣，辦事也少有拖沓,，但與現(xiàn)代政治機構(gòu)卻存在不小的距離,。(李文杰)