??? 在傳統帝制時代的最后一個王朝——清朝,，曾經出現過兩個極其特殊,、重要,，且組織架構相仿的中央機構，那就是設立于雍正年間的軍機處和設立于咸豐末年的總理衙門。今天,，人們如果僅從字面上對它們進行理解,，就可能出現較大的誤會：軍機處雖冠以“軍機”之名，職能范圍卻不僅僅局限于軍事;而總理衙門號稱“總理”,，卻也并非政府內閣,。兩者有重要的共通之處，即最先皆為應對國家面臨的重大情況而成立,，但最后卻成常設機構;第二是它們作為最高級別的國家機構,，卻都是“差遣”性質，官員無品秩,，屬于兼差,。

　　從清末到民國，清代制度往往被作為當代掌故的范圍,，談論者雖多,，但未入學術研究的范圍,，在敘述上憑借部分官書或遺老回憶,，輔之以推測、發(fā)揮,，準確性欠佳,，且論證往往不得要領。而在后來近代史研究的框架下,，學界的關注又指向幾個重大歷史事件,，或重大命題。在古代史研究領域被稱作“四把鑰匙”之一的職官,，反不為人所重視,。1937年12月，燕京大學教授鄧之誠先生,，曾以史家視角詳談軍機處,，對這一重要機構有較為準確的說明(參見王鍾翰著《清史雜考》附錄)，不過因時代較早,，檔案開放不夠,，鄧先生的說明，欠缺尚多,。

　　清代軍機處與總理衙門,，在文獻中常以“樞譯兩署”之名同時出現。所謂“樞”,，又稱樞垣,，即軍機處，“樞”字大約取自唐宋“樞密院”;譯署，全稱“總理各國事務衙門”,，簡稱總理衙門,、總署。之所以稱“譯署”,，有可能得自禮部“會同四譯(夷)館”的啟示,，那是接待朝貢使者的中央機構。

　　如前文所述,，兩機構的特殊之處,，首先在于名稱。無論軍機處,、總理衙門,，其名稱皆自古所未有。軍機處雖冠以軍機之名,，但其職守所在,，舉凡國家大事，政治,、經濟,、軍事、外交各方面,，無不涉及;總理衙門從其全稱“總理各國事務”的字面來看,，是管理涉外事務的機構，但從設立起,，它就成為新式海關,、新式工業(yè)、新式軍事,、新式教育等各方面無所不管的中央機構,。從設置和人員來看，兩機構的特點更加鮮明,。其辦事大臣,，主要由內閣大學士、六部尚書,、六部侍郎等一二品大員充任,，總理衙門還長期由親郡王領銜，但卻僅屬于“差遣”,，也就是說,，辦事大臣，都沒有對應的品秩,，看上去有點像是臨時機構,。

　　國家機構的設置與變動,，往往是為應對特定時期新的需要。然而,，機構一經設置,，則通常會按照制度本身的理路進行演進。

　　雍正年間,，因西北用兵的需要,，雍正帝在內廷成立軍機房，選大學士,、六部與理藩院尚書,、侍郎入直，參與軍務,。軍機房后改為軍機處,，成為清帝最重要的秘書機構。它的設置,，是清廷為適應對準噶爾用兵而形成的戰(zhàn)時體制,，也是出于雍正帝加強自身權力的需要。

　　此前,，體制內存在的中央事務機構,，主要是內閣、六部,、理藩院,。內閣源自明代,。明太祖朱元璋廢宰相之后,，親理國家政事。因工作量太大,，而多拔擢品秩較低的翰林為殿閣大學士,，輔助自己處理政務文書。在此基礎上,，內閣制慢慢形成,，且地位漸高，閣臣中出現首輔大臣,，權勢極為煊赫,。在明代，國家政務以題奏本章形式上呈御前,，然后根據皇帝旨意下達內閣,，由內閣撰擬意見，貼條呈進,，稱為“票擬”,。票擬后的章奏，再經皇帝或司禮監(jiān)易紅批出，成為政府決策,，發(fā)下施行,。

　　在清代入關前，有所謂“內三院”的設置,，即內國史院,、內秘書院、內弘文院,，分別掌管記注皇帝起居及詔令,、撰擬外國往來文書、注釋古今政務得失并在御前進講,。順治年間,，仿明制，改內三院為內閣,，內閣大學士加殿,、閣銜。內閣職守及政務文書的處理流程,，與明代近似,。到雍正朝之后，內外官員上遞的題本,、奏本,，或經通政使司送達，或徑達內閣,，由內閣撰擬票簽,，交皇帝閱后，批紅發(fā)下施行,。

　　不過,，內閣雖處紫禁城之內，但與皇帝起居之所,，即乾清門內區(qū)域相去較遠,。據后世軍機章京梁章鉅說：“儤直者多慮漏泄事機，始設軍需房于隆宗門內,?！币簿褪钦f，軍機處的設立,，是出于在軍國大事上嚴格保密的需要,。雍正十年(1732)，上諭命禮部鑄造軍機處辦理密行事件所需印信,，“辦理軍機處”成為這一機構的正式名稱,。

　　軍機處一經成立,，立即分內閣之權。這與清代政治中又一重要的文書——奏摺緊密關聯,。清初沿用明朝舊例,，國家政務經由內外官員撰擬本章，向皇帝匯報,。其中,，公事稱“題本”，須鈐印;私事則稱“奏本”,，不用印,。題本與奏本，或經通政使司傳遞,，或在御門聽政時公開討論,，它們最后皆由內閣擬批票簽意見，交皇帝審閱,，從而形成針對性的諭令,。由于這一過程難以保證題奏本章言事的機密性，故而一項更加私密的政務文書——奏摺,，在康熙年間應運而生,。奏摺由皇帝親信或重要大臣撰寫后，親自用匣密封,，派專差遞至京中,，不經通政使司轉遞，也不發(fā)往內閣,，而是由名為“奏事處”的新設機構徑達御前,，交皇帝親拆親閱，保密性極強,。從今天保留的檔案來看,，奏摺制度在康熙后期已大盛。心思縝密,、馭下嚴酷的雍正帝對奏摺這一文書形式很是偏愛，且批答極為用心,。國家的重要政務,，從軍務、人事到地方雨水物價,，都成為奏摺匯報的內容,。奏摺的處理，則逐漸與軍機處關聯了起來,。

為保密的需要,，軍機處設置在隆宗門內,、乾清門外。其官員有兩級：軍機大臣和軍機章京,。軍機大臣由皇帝從內閣大學士,、各部尚書、侍郎,、京堂中選充;章京則從內閣中書及各部主事,、員外郎、郎中內考試選用,。根據會典記載,，軍機大臣的職責是“掌書諭旨，綜軍國之要,，以贊上治機務”,。具體來說，其最主要的職責,，就是輔助皇帝處理奏摺,。皇帝每日清晨親自理事,，批閱各處上報的奏摺,，軍機大臣也必須每日入內，“直禁庭以待召見”,。他們大概凌晨三點到隆宗門軍機堂內等待,。皇帝閱摺完畢后,，由管事太監(jiān)將奏摺發(fā)下軍機處,，交軍機大臣看閱，稱為“接摺”,。如果皇帝在奏摺上用朱筆批示“另有旨”,、“即有旨”字樣，或發(fā)下的奏摺未寫有朱批,，軍機大臣須捧摺入見皇帝,，接受相應的咨詢，并根據旨意,，草擬諭旨,。不過，除最重要的上諭外,，他們一般不會自己動手,，而是命軍機章京撰擬。擬妥的諭旨交皇帝確認后發(fā)出,，成為具備國家意志的“上諭”,，發(fā)下相關部門或各省實施,。

　　政治體制的構架體現相應的政治功能。軍機處的設計提示我們,，它實際上是最高國家秘書機關,，軍機大臣則是皇帝的高級秘書和顧問。因此,，軍機處與內閣在清代政治生活中的作用,，也就很不相同。首先,，清中期之后的內閣雖也輔助皇帝處理文書,，但特點在于“先閱”，即在皇帝看到題本之前,，內閣就已閱讀和知曉了其中的內容,，并形成初步意見，進行擬批;而軍機處與此相反,，它的特點在于“后閱”,，也就是，重要國事都經由奏摺直接上報給了皇帝本人,，在皇帝閱看并形成初步意見后,，才發(fā)下軍機處，軍機大臣這才能了解到奏摺的內容,。當然,，若是皇帝認為奏摺內容不便讓他人知曉，他還可選擇“留中”,，不將奏摺發(fā)下軍機處,。在這種情況下，軍機大臣就算是“后閱”,，也做不到了,。

　　其次，兩者在處理政務文書及形成上諭的過程中作用不同,。蓋閣臣可根據個人的政治經驗和學識,，對本章進行“票擬”，皇帝在看過票擬意見后,，以之作為參考或徑予批準,，內閣的意志就由此轉化為國家意志，發(fā)布實施;而軍機處在這一過程中就要被動得多,，也就是，奏摺須由皇帝先看并形成初步意見,，然后向軍機大臣述旨,，軍機處只需將皇帝意旨草擬成文就行,。即便在上諭形成之前，皇帝有所咨詢,，軍機大臣在此過程中的主動權,，也遠不能跟前朝的內閣大學士相比擬，更不能與明代之前的宰相相比擬,。

　　雍正之后,，因奏摺大興，重要軍事及政經事項皆以奏摺形式上報,，題本內容也就逐漸淪為尋常的例行公事了,。這樣一來，內閣原有權力被逐漸抽離,。

　　清代的上諭,，按照是否明發(fā)，可以分為兩類,，一類非明發(fā),，只返回給上奏大臣，或交給京中的職能部門,，稱為“廷寄”,、“交片”，都由軍機處撰擬,、發(fā)出,。另一類稱為“明發(fā)上諭”，向臣民公示,，它的標準格式為“某年某月某日內閣奉上諭”,，盡管使用內閣的名義，但事實上,，還是由軍機處撰擬,。這樣一來，內閣已遠非前代的內閣,，而大學士盡管在雍正年間定為正一品,，位極文臣之巔，然在一定程度上,，也僅?？浙暳恕Ｋ郧迦擞终f,，大學士不兼直軍機,，不得謂真宰相，原因就在這里,。

　　除了備皇帝顧問,，輔助皇帝處理奏摺及起草上諭,，軍機處還負責保管重要的國家檔案?；实勖咳沼H閱奏摺后,，發(fā)下軍機處“接摺”，軍機章京須抄錄奏摺題由及處理意見,，形成檔冊,，稱為“隨手登記檔”。每天奏摺在發(fā)下前,，還須由供事(即軍機處專供抄胥之人)抄錄副本,，稱為“軍機處錄副奏摺”，這也是今天的清史研究所倚重的重要史料,。軍機處辦事,，重在縝密，嘉慶帝曾特諭王大臣不許至軍機處說事,，即便是軍機章京辦事的地方——軍機房南邊的小屋,，也不許閑人窺視。

　　軍機處不但適應了清帝對政務縝密的要求,，而且又抽空了大學士的票擬之權,，將政務處理權收歸清帝所有，故大受皇帝青睞,。因此,，它雖是為應對西北軍務而設立的臨時機構，但在后來卻成為常設部門,，業(yè)務范圍也不局限在軍事,，而成為政治、經濟,、軍事,、外交等無所不包的最高秘書機構。

　　前文曾說到,，軍機處官員分為兩級,，即軍機大臣、軍機章京,。大臣從大學士,、各部尚書侍郎及京堂中選派，無定額;而章京則從內閣中書及各部主事,、員外郎,、郎中內考選，初無定額，嘉慶后定為滿漢各十六人,?？荚嚨姆椒?，是從傳統經史典籍中,，出一道論題，讓報名保送者在短時間內寫數百字的議論文,。這實際上只能考察他們思維敏捷和文筆流暢,。由于主事、員外郎,、郎中可具體到某部某司,，在部內也被稱為“司員”、“司官”,，因此,，沿用到軍機處，軍機章京也被稱為“軍機處司員”,。軍機章京的主要工作,，包括根據軍機大臣口授上諭擬旨、編訂各式軍機處檔冊,，也就是仍然圍繞奏摺的后續(xù)處理做工作,，可以看成是軍機大臣職守的延伸。既然軍機大臣在奏摺處理上,，只能后閱,，被動地面授諭旨，軍機章京在國事上就更無發(fā)揮的余地了,，他們大致可被看成是秘書的秘書,，清人稱他們?yōu)椤靶≤姍C”。

當然也有例外的時候,。1898年戊戌變法期間,，光緒帝下令，鼓勵臣民上書言事,。臣民上書經由都察院或各部門長官代遞,，仍按照奏摺流程處理。時間一長,，上書數量劇增,，光緒帝根本無法應付。于是,，他拔擢譚嗣同,、劉光第、林旭、楊銳四位能干的六部司官任軍機章京,，來協助處理這些上書,。具體做法是，由四位章京將臣民上書看過之后,，擬出處理意見,，交由光緒帝參酌定奪。這樣的流程,，使得他們四人不再是普通的軍機章京,，而是類似于前代閣臣：光緒帝如果同意他們的“票擬”，他們的作用即與大學士無二!這看似不經意的改動,，顯與一百多年來形成的清朝祖制違背,。盡管四章京辦事小心，對上書的批示并無過分之處,，然戊戌政變之后,，他們都被迅速地處死。

　　由于軍機大臣,、章京都是從現有的部門挑選,，他們原本帶有職務，也各有品級,，故而軍機處工作就成為一種“差遣”,。雖說軍機處事務是他們最重要的工作，他們每天的主要精力和時間也都耗在這里,，但他們的待遇,、級別都跟原職務掛鉤。軍機章京在拿出大半時間辦差之余,，還須兼顧原部門的“本職”事務,。為了對他們的額外“勞績”進行鼓勵和酬傭，軍機處例行“保獎”,，三年一次,，給予升階，讓他們能迅速升遷,。所以,，軍機章京也被看作仕途捷徑。

　　1861年初,，在有過第二次鴉片戰(zhàn)爭的慘痛經歷之后,，出于處理國家對外事務的需要，留京辦理“撫夷”事務的恭親王奕上奏咸豐帝,，設立了一個新的國家機構,，即“總理各國事務衙門”,，簡稱總理衙門。從最初奏摺的設計上看,，奕是想將總理衙門辦成軍機處的分理處,，即分管當時突然增多的涉外軍務和外交。作為臨時機構,，“俟軍務肅清,，外國事務較簡，即行裁撤”,，即等到跟洋人的事情了結,，一切大事“仍歸軍機處辦理，以符舊制”,。

　　正因為如此，總理衙門的一切設置,，都與軍機處相似,，且有某些重合?？偫硌瞄T官員,，也分作兩級：大臣和章京，大臣從大學士,、部院尚書,、侍郎、京堂中選任,，與軍機大臣有重合,，無定額，他們負責拿大主意;章京則從各部司官中考選,，后定為滿漢各二十四人,，其中，負總務之責者滿漢各二人,，稱為“總辦章京”,，他們負責辦理衙門的各類文稿，其中最重要的任務,，便是撰擬總理衙門奏摺,。大臣、章京皆作為差使,，仍各帶內閣和六部的本職,，他們的升遷，與本職關聯,?？偫硌瞄T從設計上看,，是分管外事的秘書機構，但隨著中外交涉的增多,，洋務運動的開展,，它就成了無事不管的超級部門。一切與“洋務”相關的政事,，他們都有權通過奏摺進行建策;舉凡皇帝收到有關涉外事務的奏摺,，也多半交給總理衙門討論、“議覆”,?？偫硌瞄T的功能也就由此體現出來。

　　清代傳統的職能部門有吏,、戶,、禮、兵,、刑,、工六部及理藩院，六部從隋唐時期延續(xù)下來,，體現傳統中國的政府職能,。但到了晚清，它們的職能就被總理衙門“侵越”;溢出原有政府職能的新領域,，也都被總理衙門把持,。戊戌變法時期，一位京官曾論述這一現象,，他說,，“凡策我國之富強者，要皆于該衙門為匯總之地,，而事較繁于六部者也,。”人事本來歸吏部管,，然而出使大臣,、海關道這些重要職位，都由總理衙門薦舉,，吏部成了單純的注冊機構;財稅出納,，本來歸戶部，但指撥海關稅收,、存儲出洋經費,，都由總理衙門承擔;中外官方往來，本來由禮部主客司管理,，現在全都轉移到總理衙門;采購軍械,、創(chuàng)設電報,，侵奪了兵部職權;刑部本主法律，但自從總理衙門設立后,，各國以公法阻撓法律,，包庇教士，向總理衙門交涉,，刑部反被晾在一邊;開辦鐵路等現代工程,，交由總理衙門辦理，傳統工部事務,，實際也被侵奪,。所以，他慨嘆：“總理衙門之事,，固不獨繁于六部,，而實兼綜乎六部矣?！眴螐氖聞丈峡?，總理衙門成為凌駕于六部之上的超級部門。它也就無法像當初設想的那樣,，“俟軍務肅清，外國事務較簡,，即行裁撤”,。

　　總理衙門雖是晚清新設的機構，然其脫胎于清代的舊有體制,，它對軍機處及六部架構的模仿,，決定了它的某些致命的短處。

　　軍機處是皇帝的秘書機構,，而總理衙門則是專管某方面事務的專務部門,。前者主要是筆錄和撰擬諭旨，后者卻必須就所轄事務提出對策,，發(fā)表意見,。故軍機處的架構，未必合適于總理衙門,。再來看六部大臣,。各部滿漢尚書、侍郎加上經常派來的管部大學士,，往往有六七位主官,，雖品級有差，但在處理事務時,，卻并無地位高下之差,。例如,，在商討某一事件時，除非所有的堂官一致同意,，在奏摺上簽名,，否則，奏摺建策將無法實施,。

　　總理衙門大臣的選派及人數限制,，與軍機處相同;其運作方式與職權劃分，又與六部近似,。他們少則三位,，多時十一位，在議覆皇帝交付的種種“洋務”事件時,，須意見一致,，方能具摺上陳，將部門意見變?yōu)閲艺邔嵤?。然多至上十位的官員,，政治取向可能各不相同，要對某一事務達成一致,，談何容易?在此種架構之下,，最高統治者自然最高興，因為權力的分割讓他不至擔心某一位權臣專擅,。但問題是,，任何具有前瞻性的建策都可能因為存在爭議而作罷，大家也只好在舊有的框架中陳陳相因,，少有開拓,。

總理衙門章京亦受舊有制度之累。與軍機處一樣,，總理衙門章京同樣屬于差使,，也有定期的“保獎”，只不過期限為兩年,，較軍機章京更短,，且條件更優(yōu)，對于刻意經營仕途的京官而言,，借此上升更加容易,。由于總理衙門章京本身不帶品級，他個人的上升,，必須寄托在六部本職上,，因此，也導致他們“身在曹營心在漢”,。他們往往以自己本職升遷作為任差的動力,，希望借助“保獎”,，升三四品京堂，或外放知府,、道臺,，最好是成為管理大額稅收的海關道。薛福成曾感嘆說,，西方外交部官員,，皆久于其任，而總理衙門官員,，十年下來而能留得住的,，實在稀罕。由此一來,，總理衙門章京有可能剛熟悉外事,，就馬上離開，它那里迎來的,，總是一批又一批的新人,。其管理事務多則多矣，辦事也少有拖沓,，但與現代政治機構卻存在不小的距離,。(李文杰)